Santé environnementale : Les 30 propositions du parti Écologistes!

Après l’adoption de la proposition de loi de François de Rugy sur les pics de pollution jeudi 14 janvier à l’Assemblée nationale, Écologistes ! formule 30 propositions pour bâtir une grande loi de santé environnementale. 

 

 Depuis 2006, l’espérance de vie en bonne santé a amorcé un déclin. En cinq ans, elle est passée de 62,8 ans à 61,8 ans pour les hommes et de 64,4 ans à 63,5 ans pour les femmes. Cette évolution est en partie imputable au développement des maladies chroniques, qui ont supplanté les maladies infectieuses dans la hiérarchie des causes de morbidité et de mortalité. Pour l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS), « il n’est pas exagéré de décrire la situation comme une catastrophe imminente, une catastrophe pour la santé, pour la société et surtout pour les économies nationales ».

 

En France, la thèse d’une « nouvelle donne épidémiologique » se confirme: les cas de cancer ont quasiment doublé depuis 25 ans, le nombre d’asthmatiques a été multiplié par deux depuis 20 ans; et la proportion de personnes atteintes d’obésité a également doublé entre 1997 et 2009. Moins mortelles, ces pathologies sont néanmoins lourdes et peuvent s’avérer incurables. Leur progression met en lumière les limites de notre système de santé, qui a progressivement laissé la mortalité se transformer en morbidité.

 

Or, l’existence d’un lien direct entre la dégradation de notre « environnement » et l’émergence de cette nouvelle crise sanitaire est aujourd’hui avérée. En effet, le développement rapide et généralisé des maladies chroniques ne peut s’expliquer uniquement par le vieillissement de la population et l’évolution des comportements individuels (consommation de tabac et d’alcool). Il suppose de prendre en compte les expositions aux différentes pollutions, la mutation de l’alimentation, ou encore l’urbanisation rapide de nos sociétés. La santé environnementale, définie par l’OMS comme « l’ensemble des aspects de la santé humaine déterminés par les facteurs physiques, biologiques, sociaux, psychosociaux et esthétiques de notre environnement », s’est ainsi imposée comme un enjeu de santé publique.

 

            Depuis le début des années 2000, et plus encore depuis 2012, les gouvernements ont multiplié les initiatives visant à réduire les impacts de l’environnement sur la santé. Mais la mutation structurelle indispensable en la matière est loin d’avoir été engagée. L’adaptation aux enjeux environnementaux représente en effet un chantier colossal : elle suppose de rendre préventif, humain, personnalisé et décentralisé un système de santé traditionnellement curatif, techniciste, standardisé et contrôlé par l’Etat central.

 

            On peut d’ailleurs s’étonner du désintérêt de la classe politique pour ce sujet. Une étude publiée en 2012 par l’institut IFOP révélait qu’à l’approche de la conférence environnementale, ce thème constituait la première préoccupation des Français (52%) en matière d’environnement. Plus récemment, un sondage réalisé par le CSA démontrait que 98% des Français étaient favorables à une réorientation de la politique de santé vers la prévention des pathologies environnementales et la lutte contre les conséquences de la pollution.

 

            Soucieux de répondre aux attentes de nos concitoyens, nous avons souhaité rappeler les enjeux sanitaires et économiques liés à la santé environnementale, dresser un bilan des politiques publiques existantes, et formuler des propositions pour adapter notre système de santé aux défis de demain.   

***

 

I. Les impacts sanitaires et économiques de la dégradation de l’environnement. 

1. L’incidence des facteurs environnementaux dans la crise des maladies chroniques. 

 

Depuis les années 1980, les travaux scientifiques permettant de quantifier l’impact des facteurs environnementaux sur le développement des maladies chroniques se sont multipliés. Ils confirment, s’il en était besoin, que la dégradation de notre environnement modifie notre paysage sanitaire et appelle une adaptation de notre système de santé.

-      2 à 5% du poids global de Maladie (PgM) dans la région OCDE seraient associés à des facteurs environnementaux.

-      19% des cas de cancers dans le monde seraient attribuables à des expositions environnementales,

-      7 millions de décès prématurés seraient occasionnés chaque année par la pollution atmosphérique.

-      Les perturbateurs endocriniens – substances chimiques modifiant le fonctionnement hormonal – seraient incriminés dans de nombreux cas de tumeurs mammaires, de diabètes, d’obésité, et de maladies cardiovasculaires.

-      Les pesticides, présents sous forme de résidus dans 62% des fruits, 37% des céréales et 30% des légumes, augmenteraient significativement le risque de développer la maladie de Parkinson et les cancers de la prostate et du système lymphatique.

-      Enfin, les expositions à une pollution chimique généralisée contribueraient à faire baisser la fertilité et à développer les troubles neurocomportementaux.

 

2. Une menace pour nos économies. 

En plus de constituer un défi sanitaire de premier plan, la question de la santé environnementale s’impose également comme un enjeu économique majeur. En effet, le développement des maladies chroniques, conjugué aux progrès médicaux et à l’allongement de la durée de vie, se traduit par une consommation en soins et en médicaments plus longue et plus coûteuse. L’absentéisme lié au développement de ces pathologies, rarement compensé par des dispositifs d’aménagement professionnel, contribue par ailleurs à la fragilisation de nos économies.

Ces dernières années, de nombreux travaux ont mis en évidence le coût spécifique de certaines pathologies chroniques d’origine environnementale. La Haute Autorité de Santé (HAS) a révélé que les affections longues durées étaient « responsables de deux tiers de nos dépenses de santé et (sont) responsables de l’essentiel de leur hausse ». L’Alliance pour la santé et l’environnement (HEAL) a évalué à 31 milliards d’euros le coût annuel de l’exposition aux perturbateurs endocriniens en Europe. Enfin une commission sénatoriale a chiffré entre 68 et 97 milliards d’euros le coût  annuel de la pollution de l’air en France.

Alertés par la multiplication de ces études mettant en lumière les conséquences sanitaires et économiques liées à la dégradation de notre environnement, les pouvoirs publics ont cherché, sur le tard, à développer des politiques publiques ciblées en matière de santé environnementale. Mais l’adaptation de notre système de santé se révèle complexe.  

 

II. Un système de santé inadapté à la nouvelle crise sanitaire.

 1 - La difficile mutation de notre système.

Depuis la première loi de santé publique en 1902, notre système de santé s’est construit en privilégiant l’action curative au détriment de la prévention. Ce schéma, centré sur la maladie plutôt que sur la personne, a permis d’enregistrer des progrès techniques considérables, de développer les structures hospitalières, de démocratiser l’accès aux médicaments, et de lutter efficacement contre les pathologies infectieuses. Mais il a considérablement sous-estimé l’influence du « contexte » sur la santé des personnes et s’avère aujourd’hui inopérant pour endiguer l’épidémie de maladies chroniques à laquelle nous faisons face. Par ailleurs, la difficile mutation de notre système est à corréler avec la mise en œuvre tardive de nos politiques santé-environnement. Il a en effet fallu attendre 2004, et une dynamique insufflée au niveau international par l’OMS sur le sujet, pour que la France adopte son premier Plan National Santé Environnement (PNSE), et 2015 pour que la politique générale fasse enfin référence aux enjeux environnementaux.

L’OCDE a ainsi récemment revu son évaluation du système sanitaire français à la baisse, pointant  notamment la faible part des dépenses de santé affectées à la prévention (3%) et invitant notre pays à placer l’action préventive au cœur de ses politiques de santé. Mais notre tradition sanitaire perdure.

Cette résilience du modèle curatif se traduit par des difficultés d’appréciation. On remarquera par exemple que l’arsenal français de protection contre les perturbateurs endocriniens s’intéresse davantage aux « produits » qu’aux « personnes », puisqu’il consiste essentiellement à expertiser ou à interdire l’utilisation de certaines substances (Bisphénol A, methylparabène, acide orthoborique). Or, le rapport Kortenkamp a permis d’établir, depuis 2011, que la toxicité des perturbateurs endocriniens résidait moins dans la dose de produit ingérée par l’organisme que dans la période au cours de laquelle celui-ci est exposé (période prénatale, périnatale, adolescence). Il résulte de cette analyse que la législation et la règlementation mises en place ne sont pas adéquates.  Dans un registre similaire, la difficile intégration dans la loi de santé de la notion d’« exposome », qui prend en compte l’ensemble des expositions au long de la vie, témoigne de la difficulté de faire évoluer les cadres d’analyse de notre logiciel sanitaire.

 

2- Des politiques santé-environnement inabouties. 

Depuis 2012, le gouvernement multiplie les initiatives visant à contenir les effets de l’environnement sur la santé : interdiction du bisphénol A dans les contenants alimentaires, adoption d’une stratégie nationale sur les perturbateurs endocriniens, loi visant à mieux encadrer l’utilisation des produits phytosanitaires et plan Ecophyto II, plans d’action pour lutter contre la pollution de l’air et rapprochement des fiscalité diesel et essence, ou encore mise en œuvre d’un PNSE 3 axé sur la prévention et références aux nuisances environnementales dans la loi de santé. Mais ces mesures restent mal articulées et imparfaitement appliquées, faute d’une réforme structurelle.

 

On constate d’abord que ces instruments sont d’une grande complexité et manquent de coordination. Le deuxième plan national santé environnement (PNSE 2) proposait ainsi de nombreux dispositifs isolés, s’inscrivant dans des calendriers différents. Une évaluation effectuée en 2014 par différents services des ministères de la santé, de l’éducation et de l’écologie, préconisait à cet égard d’élaborer des plans « plus simples » et « plus lisibles ». Le manque d’articulation de ces politiques s’est également fait sentir en 2013, alors que s’achevait sans successeur le PNSE 2. Il a fallu attendre 2015 pour que le PNSE 3 soit finalement mis en place, après deux ans de « vide stratégique ».

      

On peut également déplorer un manque de volontarisme politique s’agissant de l’encadrement des produits polluants. À cet égard, le cas des dispositifs régissant l’utilisation des produits phytosanitaires est représentatif. Certes, le plan Ecophyto et la loi Labbé de 2014 ont permis de réaffirmer la nécessité de réduire l’usage intempestif des pesticides. Mais cette dernière ne vise pas les agriculteurs et ne porte donc que sur 10% des utilisations, alors que le plan Ecophyto, censé permettre la réduction de 50% des pesticides d’ici 2018, a dû revoir ses ambitions à la baisse et repousser son calendrier de 4 ans.

 

       La mise en œuvre des dispositifs santé-environnement révèle en outre la difficile décentralisation de notre système de santé. En effet, alors que les PNSE sont déclinés au sein des Agences régionales de santé (ARS), celles-ci doivent composer avec un cahier des charges élargi, des allocations en baisse, des effectifs absorbés dans les autres services de soin, et une réglementation imprécise (notamment concernant la coordination avec le préfet en cas de crise). Dans un registre similaire, la multiplication des polémiques au sujet du déclenchement de la circulation alternée en cas de pics de pollution met au jour les réticences de l’Etat à déléguer aux collectivités locales le pilotage de ces politiques publiques.

 

       Enfin, la mise en œuvre des politiques de santé environnementale n’échappe pas à la réduction de la dépense publique. La baisse des dotations aux collectivités se traduit par une désertion des services dédiés au sein de certaines ARS (en Midi-Pyrénées notamment), et par une difficulté croissante à mener des campagnes de préventions efficaces. Les associations chargées de surveiller la qualité de l’air – financées par l’Etat, les collectivités, et les dons libératoires plafonnés de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) – voient également leurs finances décliner alors même que leurs missions sont de plus en plus vastes.

 

       D’autres facteurs, comme le poids des lobbys ou la difficile coordination des politiques européennes, fragilisent également la prise en compte de la santé environnementale dans nos politiques publiques.  Ils confirment que la modernisation de notre système de santé ne pourra se faire qu’au prix d’une réorganisation profonde, fruit d’une mobilisation politique volontariste et d’une prise de conscience collective.

 

 

 

 

III.                La nécessaire mobilisation des acteurs privés.

 1. L’entreprise : acteur –clé de la prévention.

 

A l’évidence, l’Etat n’est pas le seul acteur à devoir se mobiliser pour limiter les effets de la dégradation de l’environnement sur la santé. Une part importante des expositions pathogènes ayant lieu dans le cadre professionnel, les entreprises doivent être placées au cœur des logiques de prévention. En effet, selon l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), entre 11 000 et 23 000 cancers seraient imputables, chaque année, aux expositions professionnelles.

 

L’immixtion de la santé environnementale dans le monde du travail n’est pas sans bouleverser certains équilibres juridiques et économiques. Le développement des pathologies environnementales a notamment fait évoluer la reconnaissance et la prise en charge des maladies professionnelles. Depuis le scandale sanitaire de l’amiante, le juge a considérablement ouvert les voies d’indemnisation, en reconnaissant l’existence de ce type de maladies en l’absence même d’un lien de causalité « réel et certain » entre l’activité au sein de l’entreprise et le préjudice subi. La décision rendue par la Cour de cassation le 11 mai 2010 indique que, dès lors qu’un employeur viole son obligation de sécurité envers un salarié en raison de l’exposition de celui-ci à des produits nuisibles pour sa santé, le salarié peut être indemnisé. Une décision comparable a été rendue s’agissant de l’exposition au fer, laissant entrevoir une application de cette jurisprudence aux employés exposés aux huiles minérales, aux poussières de bois ou encore aux pesticides. Si cette évolution dessine de nouvelles perspectives d’indemnisation pour des salariés victimes d’expositions pathogènes, elle induit – de façon analogue - une augmentation des coûts pour les employeurs qui financent à 97% la branche ATMP (accidents du travail – maladies professionnelles) de la sécurité sociale. Le nombre de maladies professionnelles reconnues au titre du régime général a d’ailleurs augmenté de 35% entre 2007 et 2011, passant de 55 000 à 80 000 par an.

 

            Face à ces nouveaux enjeux sanitaires et économiques, les plans nationaux de santé au travail ont progressivement intégré la question des expositions environnementales alors que,  depuis 2001, toutes les entreprises sont tenues  d’élaborer un « document unique d’évaluation des risques ». Pour réaliser ces démarches, les employeurs peuvent solliciter l’assistance des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) ou s’appuyer sur les fiches d’intervention éditées par la direction générale du travail (DGT). Mais ce durcissement de la législation n’a conduit qu’à un développement ponctuel de la prévention et ces mesures restent globalement perçues comme des formalités administratives supplémentaires, génératrices de coûts, et rentables uniquement à long terme.   

 

 

2- De la culture de prévention à la culture d’alerte.

La mise en œuvre de mesures préventives suppose par ailleurs qu’une alerte ait pu être lancée sur une situation jugée dangereuse. Echappant au registre de la certitude, souhaitée le plus en amont possible, et généralement initiée par un acteur non institutionnel, l’alerte est par définition fragile. Dans le champ de la santé environnementale, elle peut se heurter au lobbying de groupes d’intérêts qui redoutent qu’un durcissement des règlementations ne conduise à une baisse de rentabilité de leurs activités. Ces dernières années, les cas d’experts ou de simples citoyens se retrouvant mis au ban de leur profession ou acculés de procédures judiciaires pour avoir alerté sur le caractère pathogène d’un « environnement » se sont ainsi multipliés (André Cicollela, Henri Pezerat). Face à ce constat, il est apparu indispensable de protéger les lanceurs d’alerte de la discrimination professionnelle et de développer des structures d’expertise sanitaire indépendantes.

            La loi du 16 avril 2013 a permis de créer un statut de lanceur d’alerte dans le champ de la santé-environnement. Ce texte a également créé une Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d’environnement, qui émet et diffuse des recommandations générales et rédige un rapport public annuel évaluant les suites données à ses recommandations et aux alertes. 

 

            Si cette loi a su donner une définition de l’alerte et garantir l’indépendance des agences d’expertise, elle requiert des approfondissements. D’abords, le texte évoque « des risques graves » sans définir ce terme ni préciser s’ils doivent être « potentiels » ou « avérés ». Ensuite, la Commission mise en place ne dispose pas de pouvoirs d’enquête lorsqu’une alerte est portée à sa connaissance. Le texte ne prévoit pas non plus la création d’une structure de soutien aux lanceurs d’alerte, qui pourrait, comme le fait l’association britannique « Public Concern at work », donner des conseils gratuits et confidentiels aux salariés témoins d’actes, proposer des formations aux entreprises sur les bonnes pratiques à mettre en place, ou encore mener des campagnes publiques de sensibilisation. Enfin cette loi est la cinquième depuis 2007 sur le sujet, ce qui contribue à entretenir une confusion sur les droits et les obligations des lanceurs d’alerte.

 

IV.  Propositions.

 

            Le panorama détaillé précédemment ne prétend nullement à l’exhaustivité. Il permet néanmoins d’identifier les principaux défis liés à la santé environnementale, les limites auxquelles se heurtent nos politiques publiques et les acteurs dont la mobilisation est indispensable. Surtout, il rend compte du caractère multidimensionnel de ce sujet qui appelle non seulement une mutation de notre système de santé, mais également un ajustement de certaines politiques sectorielles (transports, agriculture, industrie) et une modernisation des relations professionnelles. Sur cette base, nous avons souhaité identifier 30 propositions – une partie est issue des travaux et rapports des personnes auditionnées (André Cicollela et Aline Archimbaud) -  qui tracent le sillon d’une réforme systémique. Elles sont un point de départ pour une réflexion que nous espérons concertée et constructive. 

 

Intégrer la dimension systémique de la santé environnementale.

Proposition n°1

Créer une instance de dialogue, sur le modèle du conseil national de la transition énergétique (CNTE), capable de rassembler l’ensemble des acteurs concernés par les problématiques de santé environnementale : professionnels de la santé, organisations syndicales, élus locaux, associations, chercheurs, représentants des métiers de l’agriculture, des transports, de l’industrie chimique et pharmaceutique.

 

Proposition n°2

Organiser, au sein de cette instance, une très large consultation pouvant prendre la forme d’ « assises nationales de la santé environnementale ».

 

Proposition n°3

Elaborer, à l’issue de cette consultation, une « grande loi » de santé environnementale regroupant les propositions détaillées ci-après.

 

Développer la Prévention.

Proposition n°4 

Elargir la définition législative de l’« exposome ».

 

Proposition n°5

Réduire les expositions des publics sensibles durant les périodes à risque (prénatale, périnatale, adolescence).

 

Proposition n°6

Refonder les médecines de prévention et notamment la médecine scolaire et la protection maternelle et infantile (PMI) afin de garantir une meilleure protection de la gestation et de la périnatalité.  

 

Proposition n°7

Autoriser la prise en charge par l’assurance maladie des actes de soin prescrits par les médecins scolaires et les médecins exerçant dans les services de protection maternelle et infantile (PMI).

 

Proposition n°8

Créer un « Institut de Veille Environnementale »

 

Adapter nos structures sanitaires.

Proposition n°9

Créer, au sein des CHU, des services spécialisés dans la santé environnementale.

 

Proposition n°10

Créer un département « Santé environnementale » au sein de la Haute autorité de Santé.

 

Créer une compétence de recherche française

dans le champ santé - environnement.

Proposition n°11

Développer les diplômes universitaires (DU) en « santé environnementale » dans les facultés de médecine.

 

Proposition n°12

Structurer l’Institut de Recherche en Environnement Santé.

 

Proposition n°13

Créer un volet spécifique à la santé environnementale dans la stratégie nationale de recherche.

 

Proposition n°14

Garantir le financement des études nationales sur les expositions environnementales.

 

Proposition n°15

Soutenir la recherche dans le domaine du « risque à forte incertitude scientifique ». 

 

Lutter contre la pollution de l’air.

Proposition n°16

Préparer une nouvelle grande loi d’orientation des transports intérieurs (LOTI 2) encourageant le développement du rail, des transports en commun, et des transports doux.

 

Proposition n°17

Intégrer dans la loi le déclenchement automatique des mesures d’urgence en cas de pics de pollution et durcir les réglementations encadrant l’utilisation des foyers ouverts et les opérations d’épandage aérien lorsque les seuils sont franchis.

 

Proposition n°18

Modifier le système de bonus-malus automobile pour y intégrer une composante sur les émissions d’oxyde d’azote et de particules fines.

 

Proposition n°19

Approfondir le rééquilibrage de la fiscalité diesel et essence.

 

Proposition n°20

Garantir les budgets des associations agréées surveillance qualité de l’air (AASQA), soit par les lois de finance, soit par les taxes sur les transports existantes (taxe d’aéroport, droit de port, redevance pour pollution diffusion en matière agricole...), soit par la taxe sur la consommation des produits énergétiques. 

 

Rationaliser l’usage des pesticides.

Proposition n°21

Consolider les financements du plan Ecophyto afin de garantir une réduction de l’usage des pesticides de 25% d’ici 2020 et de 50% d’ici 2025

 

Proposition n°22

Renforcer l’exemplarité des jardins et espaces publics en y éliminant l’usage des produits phytosanitaires.

 

Proposition n°23

Favoriser l’installation des agriculteurs biologiques sur les aires de captage d’eau  pour lutter contre la présence de pesticides dans l’eau potable. 

 

Proposition n°24

En liaison avec les Chambres d'Agriculture, sensibiliser et former les agriculteurs à l'utilisation de biopesticides et à des techniques de culture alternatives limitant leur exposition aux substances nocives.

Inciter à la substitution des perturbateurs endocriniens au sein des entreprises.

 

Proposition n°25

Inciter les entreprises à la substitution des produits chimiques créateurs de perturbateurs endocriniens en tenant compte de leurs spécificités (taille, secteur) et en leur garantissant un accompagnement adapté. 

 

Proposition n°26

Définir la notion de perturbateur endocrinien au niveau européen.

 

Proposition n°27

Mettre à jour les listes de produits susceptibles de contenir des perturbateurs endocriniens et les listes représentant un risque à forte incertitude scientifique. 

 

Valoriser le rôle de l’entreprise comme acteur de la prévention sanitaire.

Proposition n°28

Organiser une campagne nationale de sensibilisation des entreprises aux enjeux économiques et juridiques liés au développement des pathologies d’origine environnementale, en insistant sur les coûts pour la branche ATMP et sur le rapport entre investissement dans la santé au travail et performance (le cadre stratégique européen souligne que les politiques de prévention entraînent un rendement plus de deux fois supérieur aux coûts dépensés pour cette prévention). Cette campagne pourra s’appuyer sur le Plan santé au travail 2016-2020, établi par le Ministère du Travail et mis en oeuvre par les Direccte à l’échelon territorial.

 

Moderniser le statut de lanceur d’alerte.

 Proposition 29.

Créer un statut unique du lanceur d’alerte permettant une meilleure visibilité de ce dispositif.

 

Proposition 30.

S’inspirer du « Public concern at work » anglais pour créer une association capable de dispenser des conseils gratuits et confidentiels aux personnes suspectant des actes néfastes, de fournir des formations aux entreprises, et de mener des campagnes de sensibilisation.

 

 

 

 

Rédacteurs : Julie Evain et Léo Cohen

 

Auditions préalables :

André Cicollela, Président du Réseau Environnement Santé (RES)

Aline Archimbaud, Sénatrice de Seine-Saint-Denis

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Commentaires : 2
  • #1

    léa (mardi, 23 février 2016 20:23)

    coucou

  • #2

    René Dumont (dimanche, 06 mars 2016 22:18)

    Bouffons !